提要：本文以乡镇政府内部的管区组织为切入点，在控制权理论的视角之下，将乡镇政府与管区组织之间的结构视为组织内部的分权治理模式，考察管区组织在不同时期、不同地域与乡镇政府所形成的控制权分配模式，解析不同控制权分配模式中各要素间的协调关系，并从治理任务、治理规模以及治理风险三个维度解析了治理负荷如何影响乡镇政府与管区组织间的分权模式变迁。研究发现，治理任务越繁重、治理规模越大，基层政府越倾向于采用分权化的承包治理模式来激励基层干部；伴随着治理风险增加，分权化治理模式带来的治理成本随之增加，基层政府则倾向于采用集权化的直控治理模式来约束基层干部。管区组织在乡镇中的设置与撤除正是基层政府内部分权与集权模式的切换。

关键词：基层政府 管区 控制权 治理负荷 激励

一个管区掌管一片天地，是乡政府的派出机构，也是这一片的小政府，吃喝拉撒全都得管着。......管区书记是乡政府的马前卒，站在矛盾的最顶尖上，弄不好挨闷棍吃暗土枪子。

——《管区书记》

一、引言

1949年以来，中央政府曾多次力求精简县级以下农村基层政府的组织规模和管理层级，但实际的治理却并未依循中央政府的意图而改变，其结果则是形塑出农村基层政府组织体系变革中的“跷跷板现象”，即以乡镇政府为中心点，基层组织呈现“上拆下建”与“下拆上建”的更替循环。细言之，一旦乡镇之上的管理机构（如“区”）被撤销，乡镇为了便于管理便不得不在其下设立“管区”或“片”；而拆除乡镇之下的管区组织后，乡镇之上又会迅速恢复设立区级组织。

与这种基层组织的“拆—建”循环相对应，一方面乡镇的辖区进入“扩大—收缩”的循环之中；另一方面则是乡镇政府在其内部不断调整组织的权力分配，并由此形塑出乡镇政府内部不同的分权治理结构。从组织学的视角来看，乡镇政府内部分权治理结构的变迁本质上是应对外部约束条件改变后的内部激励机制再调整。

围绕政府组织间权力分配的实践过程、政府间的讨价还价以及特定制度结构下地方政府的行为，学术界已经积累了较为丰富的成果，但这些研究有一个重要的特点，即它们更多的是在一个相对静态的制度框架之中来分析不同层级政府间的互动关系和权力关系。此外，虽然近年来偶有研究者基于基层行政辖区划调的分析而涉及治理组织与治理区域的调整，但囿于主题和研究者的旨趣，其都未能分析治理组织调整背后的权力关系再分配以及这种权力关系再调整的发生缘由和发生过程。

鉴于此，本文拟以乡镇政府内部管区组织的演变为基础，分析管区演变过程中乡镇政府与管区组织间的控制权分配变动，并将管区组织的变化视为乡镇组织内部进行的授权变更。在此基础上，进一步分析管区组织嬗变背后的控制权分配逻辑，以及形塑控制权分配结构及其演变的结构性力量。

二、文献回顾：行政组织内部的分权研究

组织内部分权是指一些经由筛选的部分权力在组织内部不同群体间的分配。这种权力的分散化程度构成了组织结构的重要内容。通常，不同的分权会形成不同的治理结构，其也会带来相应的制度收益和制度成本。霍姆斯特罗姆（Bengt Holmström）较早提出了一个组织内分权问题的分析框架，他指出组织内分权行为的发生取决于代理人的自由行动空间、私人信息以及委托人的偏好差异，委托人可以通过选择具体的分权结构（是否分权以及如何分权）来形成对代理人的不同激励。对于影响分权结构的因素，不同的研究者有不同的侧重，若从分权结构产生的诱因来进行划分，则大体可分为内生性解析路径和外生性解析路径两种。

内生性解析路径将分权视为组织内生性问题的产物。阿吉翁和蒂罗尔强调由于组织管理中存在信息模糊、管理幅度过大以及决策时间紧迫等问题，委托人可以且需要避免控制权的集中化。斯蒂格勒在不考虑外部性和规模经济的情形下，分析了民间情景性信息对公共品供给决策权配置的影响，即由于地方政府比中央政府更接近民众，对辖区内民众的需求、效用等信息更充分，因而中央政府为了提升地方公共品产出的水平，有必要分权给地方政府。

同样是强调内生要素，李浩与孙永泉、德桑则强调组织内部的利益冲突程度是决定组织内部分权模式的关键要素；让-雅克·拉丰在合谋的框架下分析了分权的制度收益，他认为分权可以令代理人和监督者合谋的交易成本上升，进而牵制和瓦解合谋，这种治理模式在组织中制度收益的大小将直接决定组织内部是否分权。

受这一路径的影响，中国研究的学者对财政分权、行政分权等主题展开了研究，探讨了分权如何促进中国经济的增长和行政效率的提升，以及分权发生作用的机制。对于分权对经济增长的影响机制，钱颖一等学者认为，中央政府在分权体制下较集权体制拥有更少的信息，这使得中央政府的不干预承诺变得更为有效，对地方政府发展经济的激励更强。周黎安则强调信息等要素在形塑行政发包制模式中的重要作用，即分权有助于降低组织内部信息不对称所带来的监管成本。

纵观上述的研究，将组织结构（特别是信息结构）作为解析的重点有助于推进对组织分权结构的理解，但由于其通常将政治结构和社会结构等要素视为外生给定的参数，因此始终无法有效解释为什么同样的分权在有些时候或地区导致“趋好的竞争”，而在有些时候或地区却导致“趋坏的竞争”。

外生性解释路径则将组织内部的分权行为与组织所嵌入的外部结构结合起来分析。这一路径仍然可以在阿吉翁和蒂罗尔的研究那里找到基础。阿吉翁和蒂罗尔在不完全契约框架下探讨授权行为时曾指出，是否授权取决于下级获得授权后收集相关信息的激励与委托人控制权削弱之间的平衡。与之前的分析不同，阿吉翁和蒂罗尔并不是单一地强调分权的制度收益，而且强调分权的制度受益与制度成本之间的权衡。普伦德加斯特认为组织内部是否采用授权取决于委托人对代理人的投入与产出是否具有有效的监督技术，当环境具有不确定性，且委托人的监督投入过大或监督不济时，委托人最优的策略便是向代理人授权。

黄仁宇著作《十六世纪明代中国之财政与税收》。图片来源：豆瓣。

黄仁宇对明代漕运和税制的研究也证明，当中央技术手段缺乏、国家税收管理力不从心时，最终的实际控制权只能旁落地方。周黎安在其行政发包制的分析中，虽然强调信息的约束作用，但他对信息的分析却是将其置于治理结构之中，并强调财政约束及管理负荷约束与信息约束具有同样重要的作用。周雪光从治理规模及其负荷成本的视角探讨了政府的治理模式，在他看来，中国的国家治理需要应对中央集权体制下“治理规模及由此产生的治理负荷”的挑战。在周雪光的分析中，国家的治理规模并不囿于疆域与人口，亦取决于治理内容与治理形式，治理形式并不是一个一成不变的常量，而是取决于历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素；赋予地方政府实际控制权（灵活执行政策的空间）便是中央政府应对威权体制与有效治理矛盾的一个重要机制。曹正汉则从治理风险的视角，强调权威治理体制下为了降低执政风险的需要，中央政府采取了“中央集中治官、地方分散治民”的分权治理结构。

组织分权是其应对特定结构（既包括内部结构也包括外部结构）的一种结果。上述的两种分析路径事实上是不同的研究者基于不同的研究主题而进行的不同侧面的阐述，这种不同路径的分析在呈现组织分权不同诱因的同时，也为后续研究者开启了延承不同结构要素持续探讨的可能。需要指出的是，在上述一系列的研究中，中国多层级政府间权力关系（特别是中央与地方政府间关系）的“黑箱”正在被打开，但其中仍然有一些问题有待进一步展开分析。

例如，首先，既有研究更多的是讨论中央与地方政府间的分权，其中基层政府主要是分权的接受者，它们在“委托—代理”的关系结构中仅是一个需要被激励的主体，但在实际的组织运作中，基层政府内部亦需要进行分权，如何理解这种分权的发生，以及形塑基层政府内部分权结构的机制则是值得进一步深思的问题。周雪光和练宏借鉴经济学不完全契约和新产权理论的视角，提出了政府治理的控制权理论。该理论模型对于理解中国政府内部多层级间不同权力维度的配置提供了非常重要的思路，但在基层政府内部的控制权分配中，其相应权力维度的意涵有何特殊性亦是有待进一步讨论的问题。

其次，虽然部分研究者将治理负荷这一外生性问题带入分析的视野，并指出治理负荷是形塑政府治理结构的重要力量，但治理负荷除了治理规模之外还受哪些力量的形塑？对特定的政府而言（如基层政府），它的治理负荷包含哪些维度，这些维度又如何影响分权结构？这仍然是有待进一步探讨的问题。

本研究则试图弥补既有研究存在的不足，将控制权引入到基层政府内部的分权研究之中，探讨目标设定权、组织实施权和激励分配权在乡镇与管区之间的分配，并探析乡镇政府治理负荷的不同维度及其对分权模式的影响。

三、基层政府内部的控制权分配与治理结构

正如前文所述，组织内的分权研究应该包括分权主体（分给谁权）和分权内容（分什么权）两部分。在这一节，我们将在区分“权”之不同维度的基础上，探讨不同维度的“权”如何分配所形塑的不同治理模式。

阿吉翁和蒂罗尔曾将控制权划分为形式控制权（fomal authority）和实际控制权（real authority），其中形式控制权是理论上“谁说了算”，它源自对所有权的占有，而实际控制权则是实际作出决策的权力，它源自对信息的占有。

周雪光和练宏将不完全契约理论中“剩余控制权”分配会影响实践过程中的实质权威这一思路引入到政府内部的权威关系之中，将政府内部的上下级关系视作一个“委托方—管理方—代理方”三层结构间的契约关系，同时将控制权划分为三个不同的维度——目标设定权、检查验收权和激励分配权，以此来“将组织内部或组织间资产或活动的‘控制权’加以重新概念化”，这使得“控制权”变成了一个分析性的概念。

在此基础上，他们提出了一个中心命题，即“构成产权的一束控制权在概念上是可以分解为不同的维度的，在实际过程中，在组织各层次、各部门间可以有着不同的分配组合，从而导致不同的治理模式”。正是在这一点上，周雪光与练宏的研究极大地推进了我们对组织分权结构的理解，因为与笼而统之地讨论集权与分权不同，控制权理论区分出了究竟是“分了什么权”，并通过不同权力在不同主体间的配置来彰显其权力的集中化或分散化程度。

周雪光教授。图片来源：社会理论公众号。

本文试图延续周雪光等人提出的控制权理论，将其用以解释乡镇基层政府组织内部的权力分配。需要指出的是，本文所分析的乡镇基层政府组织内部的权力分配在一定程度上与周雪光等人提出的控制权理论原模型存在差异，后者主要分析的是中国官僚组织不同层级间的权威关系，而且其“委托方—管理方—代理方”的三层结构涵盖了目标（政策）在不同层级政府间的设置、激励、执行与督查过程，而本文所分析的乡镇基层政府在正式的组织结构上只是一个层级，并在许多情况下，它扮演的角色相对单一。更为关键的差别是，周雪光等人的控制权理论是以权责对等为基础的，但在中国的政府治理中，权责的非均衡恰恰是常态。在乡镇政府层面，其所拥有的治理资源及承担的治理风险同其所拥有的控制权之间尤为不匹配。

在压力型体制之下，乡镇政府面对正式的制度化的财政资源难以保障、与治理任务相匹配的制度化治理手段缺乏时，多用超越官僚惯例和正式制度的手段来完成这些治理任务，由此各种非正式制度和非正式的治理手段便在基层治理中被广泛采用。稳定的非正式制度一方面大大缓解了官僚主义的僵化，增加了官僚体制的灵活性；但另一方面却使得基层治理偏离了正式制度的约束，使政府治理的合法性受到挑战。

不仅如此，由于周雪光等人的控制权理论是以不完全契约中的产权理论为基础拓展出来的，因此它隐含着委托人具有效率偏好这一前提。该理论之所以强调不同控制权维度的分离以及它们在不同组织层次上的分配组合，主要是因为信息不对称等因素导致委托人在不同控制权的分配组合中面临着不同的组织成本。

对于乡镇基层政府而言，它的行为面临着效率与合法性的双重约束。笔者曾指出，由于乡镇基层政府处于行政体制与社会交汇的节点，因此它不可避免地面临着“治理的结构之困”，即“作为官僚体系的一部分，自上而下的行政体制要求其必须依据程序正义的方式来推动治理实践；同时，农村基层政府又是面向乡村社会的治理，乡土社会所崇尚的情理至上、差别化关联的互动模式，要求基层政府的治理必须以遵从情理主义和实质正义的方式来实践”。这种差异决定了基层政府在进行控制权分配时既要考虑控制权组合模式所带来的收益，又必须考虑其是否符合制度合法性，后者虽然在一定程度上可能诱发治理风险而增加治理成本，但它自身并不能简单地化约为“制度成本”。

虽然有上述差异，但我们仍然认为控制权理论对于解释乡镇基层治理中的诸多现象是可行且必要的，因为在乡镇基层政府组织内部，其基于治理的需要而设定了一些正式与非正式的组织，这使得其在实际的治理实践中也形成了“委托—管理—代理”关系，而控制权理论所强调的“控制权的不同分配形式导致了作为委托方的上级与作为承包商的管理方的不同目标函数以及相应的行为方式”这一核心思想在乡镇基层治理中同样是适用的。同时，乡镇政府内部成员的异质性使得内部的结构分布与激励设置本身构成了控制权分析的重要内容，对这一层级政府的控制权分配展开研究有助于进一步打开基层政府内部分权治理的“黑箱”。鉴于乡镇基层治理的特征以及对原有控制权理论的反思，我们结合乡镇政府的治理特征，对原来控制权不同维度的内涵进行了丰富与拓展：

1.目标设定权。作为科层权威的核心，目标设定权是“组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权”。虽然乡镇作为最基层的政权组织，其主要职责是执行自上而下的任务与目标，但是这种自上而下的任务与目标一旦确定，便会成为乡镇自身的目标。

2.检查验收权。作为目标设定权的附属权力，检查验收权既包括在契约完成过程中多次行使的“检查权”，也包括在契约完成时单次行使的“验收权”。在乡镇基层政府的治理中，由于它位于科层体制的末端，自上而下的政策在诸多时候都是通过敦促村庄执行来完成的，而村干部并不属于正式的公务员，因此单纯地通过制度动员难以奏效，故一方面需要不断地加大对村干部工作的检查频率，另一方面又要避免依据正式制度进行检查，而更多的时候是要将“正式权力非正式运作”。

3.激励分配权。它既包括设置考核与奖励的权力，也包括契约执行中的组织实施与资源配置等控制权。相较于前者，后者常常被研究者忽略。我们认为，契约执行中组织实施与资源配置控制权的核心是“规则选择”，即代理人以什么样的方式来完成契约或落实政策。这种激励分配权的设定，同样涉及委托人在分配目标时，是否对代理人执行目标的手段进行了限定。在严格限定激励分配权的情况下，委托人为代理人设置了一套行为选择的“菜单”——在何种情况下，代理人能够也只能选择特定的规范；另一个极端则是委托人赋予代理人充分的激励分配权，代理人只要完成目标即可，至于其采取具体何种手段则并不作约束。后者最为典型的案例便是在严格执行计划生育政策时期，许多地方的政府都默许了乡镇干部采取各种激进的手段，哪怕这些手段可能激化干群矛盾。

本文之所以格外强调激励分配权中组织实施与资源配置等的“规则选择”，是因为或许对于其他层级的政府（“治官之官”）而言，规则约束的刚性化程度一般较高，但对于乡镇基层政府（“治民之官”）而言，契约实际的完成方式并非总是依循规则所限定的方式来进行。这亦与前文所分析的乡镇政府面临着“治理的结构之困”有关。

在乡镇基层政府的治理实践中，控制权所包含的三个维度——目标设定权、检查验收权、激励设置权——具有不同的组合形式，亦形塑了乡镇不同的治理模式。表1则列举了几种可能的组合形式。

表1 不同维度控制权分配组合下的治理结构

第一种是直控式。在该治理结构中，目标设定权、检查验收权、激励分配权都集中在委托人手中，具体的治理实践都是由乡镇政府统一调度、指挥，按照乡镇确定的规则与指令来统一实施。

第二种是承包式。这种形式类似于周黎安所分析的行政发包制，其中委托方具有目标设定权和激励设置权。其将具体的组织实施与激励设置交由管理方，委托方依据代理方的实施成果予以奖励与回报，代理方从中享有激励分配权。周雪光与练宏就这一治理形态进一步展开分析后指出，在行政发包制下，委托方保留了检查验收权、评估执行结果的控制权，但政策执行和激励分配等剩余控制权都赋予管理方。“在这里，管理方扮演一个承包商的角色，在其管辖范围行使自己的剩余控制权来安排政策执行活动。”

第三种是托管式。在这种治理结构中，目标的设定权集中在委托方，但检查验收权、激励分配权都集中在管理方手上，管理方事实上掌握了辖区内治理的正式权威与实质权威。在中国乡镇基层政府组织中，这种治理结构见于“小乡制”。有研究发现，河北省玉田县和广东清溪镇都曾实行过“镇带乡”的体制，在镇之下设有若干乡，其中“小乡”隶属于镇，但拥有相对独立的决策、执行等权限。

在这一部分，我们通过细分控制权的不同维度探讨了不同维度控制权组合的典型治理形态，这只是本文分析的基础和起点，它构成了下文理解管区组织的基本视角，并为此后解析管区组织嬗变背后的组织分权提供基础性的框架。

四、管区组织的设置与沿革

管区又称“管理区”“片区”或“办事处”，它作为一项管理制度，最初应用于军事管理领域。管区制度被引入社会治理也是在20世纪二三十年代，1954年之后，合作社运动推促乡镇合并，县辖乡镇数目减少，于是在1955年各地开始扩乡、建社（合作社）、撤区工作。到1958年下半年，人民公社化之后，公社的范围大体相当于原来区的规模，各地不仅撤销了乡镇政府，也撤销了区的设置。

随着人民公社规模的扩大，为了加强其内部的管理，一部分人民公社在辖区内设置了“管理区”，由此形成了公社管理委员会、管理区和生产队的三级体制。其中管理区主要是分片管理工农商学兵或进行经济核算的单位，而生产队则主要是组织生产劳动的基本单位。此一时期，虽然一些省市对县以下的层次进行过不少调整，撤销了公社之上的区，但为了便于管理，又在公社之下设立了管理区。由于大公社通常是由数个乡合并而成，因此它的行政区划相对于解放初期的区政府，其管理区规模亦相当于原先的乡，而生产队的规模则相当于原先的行政区划村，生产小队的规模相当于原先的自然村。

在“文革”结束后，介于人民公社与生产大队之间的管区组织逐渐消失。从1980年代中期开始，随着农村经济体制改革的深入，农村工作的各个方面的难度都进一步加大，在此情景下，仅靠原有的类似“公社－大队”体制的“乡－村”二级组织结构无法有效应对基层的治理工作，于是许多地区纷纷重建了“分片管理”的管区组织形式，即乡镇政府将地域上相连、管理上方便的若干个行政村划归为一个管区，并由乡镇委派一定乡镇干部出任管区书记、主任和管员。这些管区干部主要负责监督和参与村工作的开展，帮助村干部解决一些工作困难。

对于管区组织而言，其工作内容所涉甚多，几乎所有乡镇政府需要与村庄、村民打交道的任务与工作最终都是由管区组织来落实的。而在任务执行的过程中，管区干部的行为具有明显的“去规范化”特征。关于管区干部的选拔、构成及其任务，王荣武和王思斌曾对豫西南花乡的管区干部人事安排有一个细致的描述：

各管区设书记、主任二职，由乡党委、政府从有实践经验和政策水平的乡干部中选二人出任。除中片管理区书记、主任身兼乡党政机关事务外，其他五个管理区的书记、主任都为专职。80%的管理区干部是由村干部招聘转干而来的乡干部担任。管理区干部职责在于督查和确保乡党委、政府布置给各村的工作任务的落实，同时帮助所辖村发展生产、推进村民自治。

就管区组织的性质而言，它并不是一级正式的行政组织，因为它“没有自身特定的组织目标，没有制度化的组织结构，管区干部基本上也存在有别于其他乡（镇）干部的特殊利益追求”；但事实上，它已经发挥着乡镇和村之间一级“准管理组织”的功能：一方面，它分解了乡镇政府的工作难度，承担着部分乡镇政府的工作任务；另一方面，它又行使着村级组织进行监督和管理的职责。因此，管理区在乡村基层组织结构中扮演着一种确保“上令下行”的中介性社会组织的角色，是接受有限授权的督办机构。

图3 乡镇治理模式及其控制权的演变

伴随着税费改革等一系列农村制度改革的推进，管区组织在不同农村地区的发展路径存在着极大的差异（见图3），其中最为典型者是山东省对管区的强化和湖北省对管区的取消或弱化。山东省在1980年代以来，一直推动管区组织在农村基层治理中的发挥作用；2010年以来还进一步强化了管区组织；而2004年湖北省推动的乡镇综合配套改革使得“乡镇与村之间不再设立中间层次的管理机构”。

以湖北京山县为例，在这一轮的改革中，京山县一并撤销了16个乡镇所属58个管理区，管理区人员按照“哪里来哪里去，谁聘请谁清退”的原则分流。原管理区在编国家干部一律回镇安排，镇直单位下派到管理区的干部，由原派出单位负责收回，其他非在编人员一律清退。2014年之后，湖北省绝大部分的乡镇都返回到了1980年代“乡镇—村”的直控式治理模式之中。当自上而下的制度变迁结束了“乡镇—管区—村庄”这种治理结构（承包式Ⅰ）时，一部分乡镇基于自身治理的需要衍生了“乡镇—总支—村庄”的治理结构（承包式Ⅱ）。所谓总支，是乡镇在4—5村庄的基础上设置一个党总支，委派一名乡镇干部担任总支书记，与管区干部的“专职身份”和“乡镇中层干部”身份不同，总支只设书记一人，由乡镇中有责任心的普通干部兼任。

五、管区组织嬗变与控制权的动态演变

前文我们主要是从静态的视角来区分了控制权不同维度的组合所形塑的治理模式，在这一部分，我们将以管区组织的演变为切入点来探讨上述治理模式的动态演变过程。

1980年代中期开始，随着农业税费征收压力加大、计划生育政策落实和教育普及达标工作的推进，乡镇基层政府的工作难度逐步加大。在此情景下，仅靠原有的“乡—村”两级组织结构无法有效应对基层的治理工作，于是许多地区纷纷确认和建立“分片管理”的管区组织形式，这一组织形式在随后30年间在不同的地域因地方政府所面临的治理对象与治理任务不同而演绎着不同的演变路径（见图3）。在这一系列的演变中，管区的强化、虚位与缺位不仅体现了国家与社会、政府与村庄关系的调整，同时亦体现了基层政府内部控制权分配的动态调整。

（一）管区的缺位与直控式治理中的控制权分配

在1980年代中期之前，绝大多数的乡镇都未设置管区组织等制度性的管理方，乡镇直接面对村庄。目标设定权、检查验收权、激励设置权都收归乡镇政府。在这一种情况下，诸多权力都集中到乡镇政府手中，它的优势自然是增加了政府对政策/任务执行规范性的控制和加强了乡镇领导的“集权”，但是一个明显的弊端，便是乡镇丧失了面对复杂乡村社会和繁重治理任务时的灵活性。王荣武和王思斌在豫西南花乡调研时就曾指出这种直控式治理的局限性：

随着农村经济体制改革的逐步深入，乡村工作的各个方面难度在进一步加大。作为具体执行者的村干部，身兼农民和干部两种身份。在利害冲突的关键时刻和场合，村干部往往倾向于民系统—也就是说，在乡—村两级组织之间出现了“断层”。在很大程度上，仅靠原有的类似“公社—大队”体制的“乡—村”二级组织结构已经不能再有效地推进乡村工作的顺利开展。

在21世纪初，伴随着税费改革配套改革的推进，以湖北河镇为代表，诸多地区推进乡镇体制改革后又返回到了1980年代的“乡镇—村”，在此格局下曾一度让渡给管区组织的组织实施权和激励分配权又回到了乡镇政府手中。需要指出的是，在直控式的治理结构之中，并不意味着乡镇政府直接以组织或科层的形态来面对乡村事务，它也可能衍生出其他的治理方式（如驻村干部的方式）。

（二）管区的强化与承包式治理中的控制权分配

管区组织在1980年代中期被乡镇广泛设置之初，其权限并不是太大，但逐步被赋予了较大的权限。以当时浙江玉环县陈屿镇为例，1992年乡镇合并后，镇政府在辖区内分设若干“片”，分别联系若干村。“片”在财政、农业管理、计划生育等方面没有直接的决策权力，必须经过镇政府。1993年，为了加强和村的联系、及时处理村的问题，该镇取消了较为虚的“片”而设立更具有实权的办事处，“在农村管理方面的部分决策权下放到了办事处”，办事处作为镇政府的派出机构，代表镇政府行使权力。办事处可以批款，可以管理计划生育，可以管理区内的农业生产。

作为乡镇政府的管理方，管区组织及其干部所执行的任务来自乡镇政府及领导的布置，管区组织及其干部的行政权限来源于前者的授权。乡镇政府把“各项工作任务细化为可以测度的指标，然后由管理区干部具体督促和协助各辖村实施”。至于管区干部如何督促与协助村庄来落实，则是由各管区干部来自行决定，通常只要“不出大事”，乡镇政府都不予过问。在特殊时期（如严抓计划生育政策落实时），乡镇政府为了能够保障任务目标的达成，甚至会进一步“放纵”管区干部，任其采用激进的方式来完成任务。在乡镇政府之中，管区干部因长期与村民、村干部打交道，对基层治理的信息占有更为充分；相反，作为委托人的乡镇领导由于信息占有相对匮乏，他们很难获得每次决策所需要的充分信息，因此他们若要保障决策的有效性则必定要听从或接受管区干部的建议。如此，作为管理方的管区干部事实上拥有了实际的控制权。

对于管区干部的权限以及如何利用这些权限开展工作，山东省一个颇有经验的管区书记桑某曾向我们介绍：

管区就是乡镇中的乡镇，管区（干部）什么都要管，基层组织建设、水费征收、惠农政策的落实，还有信访问题，哪一样事情都不好弄。……我做管区书记这么多年，一个体会就是要做好管区书记就必须处理好同村支书的关系，要同村支书处好感情。……与村干部处好关系，一般村干部就把工作都能落实。……如果安排工作村支书不配合，我先是劝，如果不起作用，我可以对他进行免职，有时我也讲狠话，“换不了思想就换人”，我已经换了两个村的支书。这样一软一硬，管区工作就好做了。（访谈201507SDS）

从上述管区书记的讲述中，可以发现管区在执行任务时有极大的裁量权，他可以通过与村干部建立私人感情来谋求村庄的配合，也可以通过讲政策来督促村庄的配合，甚至可以通过“革职”村支部书记来敦促村庄落实具体的工作。作为“回报”，桑书记及其手下的管区干部不仅会得到乡镇一笔固定的工作经费，而且他们能从辖区内对计划外超生者社会抚养费的征收中提取一定的比例来作为自身的工作回报（访谈201507SDS）。

不仅如此，管区组织也为管区干部提供了晋升机会。例如，在山东，乡镇管区这一级组织在县组织部门虽未被正式认可，但绝大多数的乡镇都将管区书记纳为“班子成员”，承认其成为乡镇的“中层干部”，且要求任何晋升的乡镇领导都需从管区书记中进行提拔。这种经济与晋升的双重激励在其他地区乡镇也广泛存在。在豫西南花乡，“管区干部的奖金发放和职务晋升必须与他们所辖村的工作实绩挂钩”，“半年或年终时检查评比，决定管区干部的奖金分配和职务变动。在特殊情况下，管区干部的工资也与村工作挂钩”。

综上，在1980年代中期，伴随着乡镇治理任务的增加（主要是农业税费的征收、计划生育政策的落实、普及义务教育的达标等），此前“乡—村”这种直控式的治理模式难以应对，当目标设定权、检查验收权、激励设置权都集中在乡镇政府时，不仅治理成本高，而且绩效难以保障。在此背景下，乡镇政府通过引入管区组织，在乡镇与村庄之间设立一级管区，并将治理任务连同激励设置权一起发包给管区这一“管理方”，极大地激励了“管理方”的治理积极性，进而化解了治理困境。

（三）管区的虚置与承包式治理中的控制权分配

湖北省在2004年召开全省乡镇综合配套改革工作会议，决定在咸安等7个县（市、区）进行试点，并要求省委省政府有关部门尽快出台配套文件，用2—3年时间完成全省乡镇综合配套改革工作，这项改革的一项重要内容便是“村组合并、撤销乡镇管理区”。

当自上而下的制度变迁结束了“乡镇—管区—村庄”这种承包式的治理结构时，一部分乡镇却基于自身治理的需要衍生了“乡镇—管区—村庄”的托管式治理结构。例如，湖北王家河街道在2004年乡镇综合配套改革之后，虽然取消了管理区，但基于管理的需要，又设立了新的管理方——总支，即将辖区内相邻的4—5村划为一个总支，建立起托管式的治理模式。与管区时期的承包式控制权分配模式不同，在“总支”时期的托管式治理结构中，管理方的组织化程度大大降低，总支中仅设立一名总支书记，且与管区干部的“专职身份”和“乡镇中层干部”身份不同，总支书记主要由乡镇中责任心较强的一般干部兼任。对于总支书记的角色与职能，王家河街道的党委书记如是说：

总支书记在乡镇中主要是起着上传下达的作用。与我做管区书记（1993—1999年）那会相比，现在总支书记的权限要小得多，以前我做管区书记，我自己带着几个管区干部，怎么做我自己能做主；现在的总支书记就不同，主要是上传下达，乡镇做了什么决定，布置了什么任务，总支书记负责落实，他们没有什么“硬手段”了，权限要小得多。（访谈201509HBY）

在“总支”这种托管式的治理中，乡镇布置工作目标后，总支书记在执行过程中并没有太多的裁量权。由于“总支”更多是履行上传下达的任务而无实质性的工作任务推进与落实，因此乡镇并未为总支书记提供工作经费。当然，乡镇为了激励作为管理方的总支书记积极传达乡镇政府的政策与意图，尚赋予一定的激励分配权给管理方，但是同管区时期相比，此一时期委托人对管理方的激励明显减弱；不仅缺乏晋升的激励，而且也缺乏从各种费用征收（如计划生育超生者的社会抚养费）中的按比例提成。后者除了一定量的工作经费可供支配外，唯一能激励的便是他们借由总支书记的身份向辖区内的“富商”要求赞助一定的工作经费，以作为制度外的收入或福利。

六、治理负荷、组织激励与分权治理模式的转化

对于农村基层政府而言，其对管区的分权为什么在不同时期、不同地区会存在如此大的差异？这涉及农村基层政府内部分权治理模式的演变与转化问题。姚东旻、崔琳、张鹏远和周雪光从任务属性的视角对中国政府治理模式的选择机制和转换条件进行分析后发现，政策执行过程中的任务难度、验收难度与任务风险三类任务属性及对应的权衡机制决定了该任务在不同治理模式下的组织成本，从而影响最优治理模式的选择。我们认为治理任务的属性是影响分权结构的重要因素，但止于此；这里我们将以治理负荷为关键变量，从治理任务、治理规模及治理风险三个层面来解析导致农村基层政府内部分权模式变迁与转化。

（一）治理任务与分权治理模式的选择

顾名思义，治理任务是乡镇需要完成的任务。本文从组织学的角度对治理任务的方面提出了任务规模、任务性质及任务完成方式等一系列问题。

治理任务的规模是指乡镇政府所要完成的任务的数量。治理任务的规模越大，乡镇政府承担的治理负荷也就越大。在组织规模一定的情况下，乡镇则可以通过分权管区以激励管区干部来更积极地完成治理任务。

治理任务的性质是指乡镇政府所要完成的任务究竟是向村庄（或村民）汲取还是分配资源。治理任务越是偏向从村庄（或村民）汲取资源（汲取性任务），治理难度越大，治理负荷也相应越大；越是偏向往村庄（或村民）分配资源（分配性任务），治理难度越小，治理负荷也相应越小。贺雪峰和何包钢的研究即指出，资源属性（自上而下的分配或自下而上的汲取）对组织的行为绩效将产生不同的影响，其中分配相较汲取将大大降低组织任务执行的难度。

任务的完成方式是指乡镇政府完成任务是否依赖村庄（或村民）的配合。治理任务越依赖村庄（或村民）的配合，基层政府治理的负荷就越大，乡镇政府采用直控式治理模式的绩效越差，越需要分权给村庄联系紧密的管区干部，以激励其与村干部沟通、完成治理任务。

回到农村治理的历史脉络中可以发现，1980年代宏观政策的调整使得国家汲取（公粮税款征收）和政策落实（计划生育）需要增大，进而令乡镇政府治理任务的规模增大、汲取性任务增多，且高度依赖村庄及村民的配合，这使得乡镇政府的治理负荷增加。为了完成自上而下的治理任务，各地乡镇政府纷纷分权给管区组织，采用承包式的分权治理模式以激励管区干部来完成治理任务。随着农业税费取消，乡镇政府的治理任务开始简化、汲取性任务减少，且政府的运作越来越“‘悬浮’于乡村社会之上”。

作为农业税费改革的配套改革，2004年湖北省的乡镇体制改革改变了承包式Ⅰ的治理模式，转向了直控式与承包式Ⅱ的治理模式。虽然在湖北省的这种治理模式转换中，自上而下的制度改革是直接的导火索，但这种治理任务的转变则构成这种治理转换产生的社会基础。正如湖北王家河街道党委书记所讲的那样：

管理区的强化同当时农村基层的工作内容有直接关系，当时（2004年之前）乡镇的治理内容比较复杂，治理的工作量大，所以有必要强化；现在乡镇的工作少多了，不用收粮派款，计划生育也不是难事了，主要是服务型的工作了，再恢复管区制度意义也不大了。（访谈201509HBY）

对比图3，需要深究的是，为何在全国范围取消农业税费之后，有的地区乡镇（如山东省）仍然采用承包式Ⅰ治理模式，而有的地区乡镇却采用承包式或直控式治理模式？究其原因，同样是“治理任务”这个因素在起作用。山东省虽然取消了农业税费，但乡镇基层政府在水费征收、计划生育政策落实和产业结构调整等工作中仍被赋予了较多任务，其所面临的治理任务仍然比较重，仍然有动力保留这种治理模式；而在湖北省，农业税费取消后，乡镇不再热衷“积极治理”而成为悬浮性政权，加之省政府推动的制度调整，承包式Ⅰ治理模式便为承包式Ⅱ和直控式这两种治理模式所取代。

（二）治理规模与分权治理模式的选择

周雪光曾指出国家的治理规模对治理模式的选择及其治理绩效具有重要的影响，在他看来，中国国家治理面临的一个重要挑战就是其治理规模以及由此产生的治理负荷。治理规模对分权模式的影响主要是通过两个不同机制来发挥作用的。其一，治理的物理空间和人口规模决定了治理负荷，进而影响分权模式的选择。研究者们曾提出组织规模负效率（organizational diseconomy of scale）的观点，指出随着组织规模的扩大，等级链条的延长，私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化，组织效率会相应下降。分权给下级组织则是组织内部缩小单位组织规模的有效应对策略之一。其二，治理对象的复杂性与异质性程度影响治理负荷，进而影响分权模式的选择。在空间和人口规模一定的情况下，基层政府治理对象越复杂、异质性程度越高，其治理规模也就越大，治理负荷也就越重，二者成正比。

1.空间和人口的规模与分权治理模式的选择

对乡镇政府而言，当其辖区内的物理空间和人口规模扩大后，其将面临两个维度的信息约束。第一个约束是信息不对称所带来的乡镇政府对村干部行为监督的困难。管区干部由于长期与村干部及村民打交道，他们不仅比乡镇干部更清楚村干部是否严格执行了指令、是否偷懒和渎职，而且能够洞察村干部局部的不严格执行指令，究竟是因为客观条件的限制，还是主观上的“偷懒”。这些信息对于乡镇激励和约束村干部至关重要。对于乡镇政府而言，分权给占有信息更为丰富的管区干部有助于其对村干部的监督与激励。

第二个约束则是单个村庄治理信息的缺乏带来乡镇政府决策的困难。当乡镇所辖的空间越大、人口越多，不同民众的利益与诉求偏好就越丰富和多元，乡镇干部收集这些信息的难度与成本就越高。正是基于信息约束，当单个乡镇的治理规模达到一定的程度时，直控式的治理模式便难以应对，其必须设置管理方（承包式）来进行治理。

正如原广东省委书记林若在解释为何广东在1989—1998年间推进管理区体制时指出，治理规模的困境是当时广东省实行管理区体制的一个重要的原因，即“广东农村的人口规模比较大，平均3000多人一个村，有的聚族而居的大村甚至人口上万，相当于一个小乡的规模，而一个自然村人口也有七八百人。考虑到村大，便于管理，有必要把村委会建制下沉到小村，在大村一级设立管理区办事处”。

表2 不同乡镇规模与治理模式选择

表2是采用不同分权模式的乡镇所辖村庄的规模比较。从表2中可以看出，无论是采取承包式Ⅰ还是承包式Ⅱ治理模式的乡镇，一个共同的特征就是所辖村庄数量甚多，导致乡镇政府治理时所需应对的对象过多，治理负荷过大。对此，王家河街道党委书记强调管区与总支在其治理中的重要性时曾讲：

（管区）这级在我们乡镇就从来没有消失过，现在（2004年乡镇综合体制改革后）在制度上不允许（设立管区），我们就设置成了总支。总支这一级还是很有必要。我开个会不能把村里的（46个支书）都弄过来开会，还有副职，我们副职多，所有的副职开个会就把支书叫过来，那不知道多麻烦，村里干部也吃不消。我们的总支书记都是乡镇的干部，都在乡镇里上班，基本上就是前后两栋楼，我有个事情，一叫开会他们就都从自己的办公室到会议室来了，很方便；要是没有这个机构，我们没有办法开展工作。（总支）这个机构缩小了我们领导的范围，如果取消了，我们布置工作的行政成本就很大了。（访谈201509HBY）

对比图3，有一个问题同样无法回避，即为什么同样是从承包式Ⅰ治理模式开始演化，湖北省却会出现承包式Ⅱ（王家河街道为代表）与“直控式”（河镇为代表）两种不同的治理模式。我们认为，其中主要的原因是乡镇是否能有效减少其治理对象的数量，以降低治理规模。例如，河镇在取消管区制度后之所以能采取直控式的治理模式，一个重要的原因便是它通过村组合并，将36个行政村合并为19个村，进而降低了治理的规模。

2.治理对象的复杂性和异质性与分权治理模式的选择

治理对象的复杂性与异质性既受空间和人口规模的影响，又不囿于这两个因素的影响。通常，一个乡镇的空间和人口规模越大，其内部诉求的多样性与分化也可能越大；但后者并不仅仅由前者所决定，即一个规模小的乡镇可能因为村庄内部的派性、村庄之间的利益分化等原因而比规模大的乡镇更为复杂与异质。对于乡镇政府而言，其所辖村庄的复杂性和异质性程度越高，乡镇的治理负荷也就相应越大，采用直控式的方式进行治理的成本也就越高。

以图3为例，为什么同样是从承包式Ⅰ治理模式开始演化，河镇可以通过合并村组来建构“直控式”分权治理模式的组织基础，而王家河街道和伍家镇就不可以。这是因为，河镇的平原地貌以及同质的村庄结构使村庄合并对乡镇治理产生的负面效应相对有限，而王家河街道则由于地处山区丘陵（丘陵地区的村庄面积本身就较平原地区村庄面积大得多），村庄合并将导致村庄规模过大，进而不利于村庄治理。同样，虽然山东伍家镇地处平原，但其村庄内部的派系结构将增加村庄合并后的治理难度，因此这些村庄数目过多且不容易合并的乡镇，在治理实践中必须保留一定的管理方结构，这也是同样的外部制度环境（乡镇体制改革）却能形塑湖北省不同乡镇不同治理模式的重要原因。

（三）治理风险与分权治理模式的选择

虽然分权给管理方有助于激励管理方，但分权本身也可能会造成委托人的控制权损失，从而降低委托实施监督的力度。同时，因为赋予了管理方一定的决策权和相当的自由裁量权，分权容易导致公共服务质量压力和治理风险的上升。正如德·菲盖耶多和温加斯特在分析联邦悖论（federalism dilemma）时所指出的那样，联邦制度的自我运行面临着两个困境：如果中央政府权力过大，它就会对地方滥用权力；如果地方权力过大而中央政府的权力太弱，则地方就会产生搭便车和欺骗，不同中央政府合作，严重时甚至影响国家的稳定。

这种治理困境同样在乡镇治理场域中存在。当乡镇政府在治理实践中委托管理方进行治理，并赋予其充分的组织实施权和激励分配权，虽然有助于其完成上级治理所指定的任务，但管理方也可能因激励而“过度执行”或“搭便车赢利”，进而激化干群矛盾，诱发社会冲突，这些亦构成了分权治理的制度成本。而这一制度成本在自上而下的问责体系下则构成基层政府的治理风险。若问责体系越宽松，则意味着外部制度的包容性越大，在同样的分权后果下，分权治理的风险就越小；反之，则分权治理的风险就越大。

对于乡镇而言，其是否采用以及采用何种分权治理模式，受治理风险和治理收益的双重影响。即“是否分权”以及“如何分权”取决于管区干部得到授权后所得“趋好的激励”与乡镇干部控制权削弱和管区干部“趋坏的激励”之间的平衡。

从宏观层面来看，1980年代中期乡镇政府治理任务的规模增大、汲取性任务增多，且高度依赖村庄和村民的配合，这使得乡镇政府的治理负荷增加，由于此一时期外部的制度环境给予基层政府治理行为较大的包容性，因此乡镇政府普遍倾向于通过引入管区制并推进承包式的治理模式，使得管区干部在完成农业税费征收和计划生育政策严格执行等一系列治理任务上具有较强的激励。此时承包式分权的制度受益增强，治理风险小，因此承包式分权的稳健性强。

1990年代，当农民负担过重、干群关系激化后，自上而下的问责与约束加强，外部制度的包容性降低，治理风险加大，承包式分权的稳健性降低。当国家取消农业税费后，承包式分权治理模式的制度受益下降，加之问责制的严格化，乡镇政府继续采用分权的治理模式，其治理风险被放大。相比之下，直控式的治理模式由于不依赖管理方、委托式的治理模式能严格约束管理方的行为，能够较好地抑制管理方“趋坏的激励”所带来的治理成本。

七、一个简短的小结

学术界对政府组织内部的分权研究已经形成了较为丰硕的积累，但基层政府内部的分权仍是这一研究领域中有待打开的“黑箱”。本文以乡镇政府内部的管区组织为切入点，考察它的结构及其变迁，同时将乡镇政府与管区组织之间的控制权分配视为一套组织内部的分权治理模式，解析不同的控制权分配形态中各要素间的协调关系，以及这种治理模式如何动态变化及形塑这种变化的外部条件。

在上述的研究中，我们在两个方面形成了对既有研究的推进：第一，通过对管区组织这一乡镇内部的组织结构展开分析，本文揭示了乡镇内部的分权结构，并探讨了治理负荷对乡镇政府内部控制权分配的影响机制，在一定程度上揭开基层政府内部分权与激励的“黑箱”；第二是本文对控制权理论的拓展与推进。周雪光和练宏所提出的控制权最初始于对官僚组织体系内多层级间权威关系的分析（即中央—地方—基层政府），虽然此后周雪光又将其引入分析项目制，但其分析的范围仍是在多层级间。而在本文中，我们将其引入到基层政府这一单一层级组织体系中来展开分析，并结合基层政府这一特定的组织特征“调整”了控制权的内在维度，从动态的角度展现了控制权内部不同组合形态之间的转换及其发生机制，这构成了对控制权理论的重要拓展，也令控制权理论的解释力得到进一步释放。

当然，我们也深知，本文将控制权引入到乡镇政府内部的分权治理中展开分析尚是非常初步且基础的第一步，提出或引发的问题或许比解决的问题更多、更重要。例如，除了管区这种组织结构中所蕴含的控制权组合不同外，在不同治理形态（如科层制治理、运动式治理）中控制权的组合又有何不同；在同一治理事件中，不同的控制权如何分配与转换等。

文字编辑：刘雨薇、李哲

推送编辑：王天行、罗影

审核：田耕

为方便阅读，本文在尊重原文的基础上重新划分了段落，注释与参考文献从略。